A Machiavellian U.S. and Japan’s Northern Territories
A Machiavellian U.S. and Japan’s Northern Territories
BY GREGORY CLARK
DEC 12, 2016
The coming visit to Japan by Russian President Vladimir Putin is already following a familiar pattern. Well before the Russian (or Soviet) leader arrives we are told how Tokyo will resolutely press its claim for the return of the so-called Northern Territories — islands at the southern end of the Kuril chain seized by Soviet troops in 1945. Often there is an assumption that Moscow will agree because it is supposed to be desperate for money, development, friends or something.
Sometimes we are told that even the mere fact of the visit proves Moscow wants to make a concession — that the visit is a “love call” as one excited commentator once put it. Each time the wording of the final communique is tooth-combed to find some proof of a concession. But each time the message from Moscow is “nyet.”
This time it is supposed to be different. Prime Minister Shinzo Abe believes he has a good personal relationship with Putin. This year is the 60th anniversary of the 1956 breakthrough in Tokyo-Moscow relations, when Russia promised to return the smaller two of the disputed islands — Shikotan and the Habomais — once a peace treaty to end the hostilities of World War II was signed.
True, both sides remain at loggerheads over Tokyo’s demand that Moscow must also promise to return the two much larger islands — Etorofu and Kunashiri. But Abe has seemed confident that generous offers of economic aid and investment would allow him to find some way around this problem.
Only now is it becoming clear that while Moscow is very happy to take Abe’s economic concessions, it will continue to refuse territorial concessions. In the wake of the Crimea takeover, Moscow is even more sensitive to concessions involving sovereignty than before. Its recent move to bolster Kurils defenses was matched by similar moves to protect the threatened Russian outpost of Kaliningrad surrounded by Polish and Lithuanian territory. Even the promised return of Shikotan and the Habomai group of islets could be in doubt since the Kremlin asserts that promise originally was conditional on Japan not being party to any alliance aimed against Moscow.
Tokyo has handled this dispute badly. The disputed islands belong to the Kuril archipelago, which Japan did much to develop and inhabit before 1945. Unlike other Kuril islands, they were never part of Russia. The World War II Allies promised that a defeated Japan should only lose territories it had gained from others by violence. Tokyo’s claim to the islands would seem to have a strong basis.
True, in its 1951 San Francisco peace treaty with the United States and other Allied powers Japan renounced “all right, claim and title to the Kuril islands.” But it did so only under severe pressure from some of those powers — a bitterly anti-Japan Australia to begin with, and a U.S. in particular secretly seeking Moscow’s cooperation in the U.N. Security Council over its Micronesia trusteeship. Today Tokyo would seem entitled to ask for the mistake to be rectified.
But it cannot do this. For in trying to negotiate the return of Etorofu and Kunashiri it embarked on a foolish effort to insist they were not part of the Kurils that it had renounced at San Francisco; that they were part of a separate entity which it dubbed the “Northern Territories.”
Yet maps have always shown these islands as part of the Kurils. Immediately after the San Francisco treaty signing, the head of the Foreign Ministry’s Treaties Bureau, Kumao Nishimura, when asked in a Diet committee if Etorofu and Kunashiri were included in the Kuril Islands over which Japan had renounced sovereign right, said both the northern and southern Kurils were included (the Foreign Ministry has since said this was a mistake).
In his memoirs written years later, the prime minister at the time, Shigeru Yoshida, admits how reluctant he was to have signed away the southern Kurils (Minami Chishima in Japanese).
To try to maintain the fiction that the Northern Territories are somehow separate from the Kurils, the Foreign Ministry has dug up an 1875 treaty with Czarist Russia in which all the territories north of Etorofu are called “the Kurils.” So were all the territories to the south called “Northern Territories?” Of course not. They were always “Minami Chishima,” with the exception of Shikotan and the Habomais, which were administered as part of Hokkaido (the Russians call them the Lesser Kurils).
In a bid to wriggle out of this contradiction, the ministry insists that in any case Japan has a claim since Moscow did not sign the San Francisco treaty, and that the treaty did not say to whom the Kurils were to be given. But by any standard the San Francisco treaty was an international treaty with internationally binding provisions. Besides, Moscow now says it accepts the San Francisco treaty (it had previously based its claim solely on the Yalta treaty of February 1945 in which the U.S. and United Kingdom agreed Moscow could take over the Kurils if it promised to enter the war with Japan).
Meanwhile the conservative Japanese position has hardened to the point where those suggesting compromise solutions — for example the small group including former Liberal Democratic Party politician Muneo Suzuki and former senior Russian specialist diplomat Kazuhiko Togo, which in 2001 suggested a Shikotan-Habomais return plus continued negotiations on the other two islands — find themselves condemned as traitors and risk jail on flimsy charges.
Ironically it is only the communist left and the extreme right wing in Japan that have a logical position. They both say Japan should stop fussing over the “Northern Territories” and claim all the Kurils.
If from the beginning Tokyo had based its claim on the abundant evidence it was forced against its will to renounce its claim to all or part of the Kurils, it would be in a much stronger legal position. For in addition to the Yoshida memoirs, Tokyo used to talk about the 32 documents it sent to Washington to protest the San Francisco renunciation clause (it cannot do this now because officially it claims there was no renunciation anyway).
And we know that the U.S. has long played a Machiavellian role in all this — before 1951 by insisting that Japan renounce all the disputed islands (with the possible exception of the Habomais) and then after 1951 going out of its way to insist that Japan has full right to claim all those islands; at one stage it seems even to have threatened that any compromise might prevent it from returning Okinawa to Japan.
In so doing it has created an impasse in Moscow-Tokyo relations that has already served its interests for more than half a century and could continue well into the future. But that is what Tokyo has to expect when it allows its foreign policy to be dictated by the interests of the U.S. rather than its own.
マキャベリ的な米国と、日本の北方領土
BY GREGORY CLARK
DEC 12, 2016
今月予定されているロシアのプーチン大統領の来日は、既に「いつか来た道」の様相を呈している。ロシアの(あるいはソビエトの)首脳が来日するだいぶ前から、日本政府はいわゆる北方領土(1945年にソビエト軍によって占拠されたクリル列島の南端の島々)の返還を断固として求める、という話を聞かされる。ロシア政府は、お金か、開発援助か、あるいは単なる友達作りか、何らかの理由できっとイエスというだろう、という思い込みがあることが多い。
ときには、ロシア首脳が日本を訪問するということ自体が、ロシア政府が譲歩しようとしていることの表れである、と聞かされることもある。その訪問が「ラブコールである」と興奮気味に語ったコメンテーターもいた。訪問の度に、共同声明の文言の中に譲歩の証しが無いか、血眼での捜索が行われる。しかし、モスクワからのメッセージはどの訪問でも同じ「Nyet(No)」だ。
今回は違うと言われたいます。安倍首相は、プーチンと良好な個人的関係を築けていると信じている。旧ソビエトが、第二次世界大戦の戦闘を終結させる平和条約が結ばれればという条件付で懸案となっている島々の内の小さい二島である色丹と歯舞の変換を約束するという、日本・ソビエト間の外交関係のブレークスルーがあった1956年から、今年で60年。
もちろん、ロシア政府は択捉と国後という、より大きな二島の返還も約束すべきだという日本政府の要求について、両国の対立状態は続いている。しかし安倍首相は、経済援助や投資に関する寛大なオファーが、この問題の何らかの解決につながると信じているようだ。
実はロシア政府は、安倍首相からの経済面での譲歩は喜んで受け入れるものの、領土問題における譲歩は拒絶し続けることが今になってようやく明らかになってきた。クリミアの占拠があった今、ロシア政府は従来以上に主権が関連する譲歩にセンシティブになっている。最近の千島列島の防衛強化と同時期に、ポーランド領やリトアニア領に囲まれ脅威にさらされている飛び地カリーニングラードの防衛強化が行われた。そして、元々返還が約束されていた色丹と歯舞についても、日本があらゆる対ロシアの同盟に加盟しないことが返還の条件だったというクレムリンの主張を鑑みると、その返還は暗礁に乗り上げていると言える。
この問題に対する日本政府の対応は良くなかった。問題となっている島々は、日本が1945年以前に多大な労力をかけて開発し、居住した千島列島の一部である。千島列島の残りの部分と違い、これらの島々はそもそもロシアの一部ではなかった。第二次世界大戦の連合国は、敗戦国日本が失うべき領土は、日本が他国から武力で奪った領土だけであるべきだ、と約束した。それを踏まえれば、この島々に対する東京の主張は強力な裏付けがあるはずだ。
確かに、1951年に米国および他の連合国と交わしたサンフランシスコ講和条約において日本は、千島列島に対する「すべての権利、権原及び請求権を放棄」した。ただこの放棄は、連合国の一部からの強い圧力の元、やむを得ずなされたものである。非常に反日的だったオーストラリアを始め、米国も、国連安全保障理事会においてミクロネシアの信託統治についてソビエトの協力を秘密裏に求めていた。今日、この「間違い」を是正するよう日本政府が求めるのは妥当だと思える。
だが、日本政府にはそれが出来ない。なぜならば、択捉と国後の返還交渉の過程で日本政府は、この二島が(サンフランシスコで日本が放棄した)千島列島の一部ではなく、日本政府が「北方領土」と名付けた別のものの一部だったという、主張をしたからだ。
しかし、いろいろな地図を見れば、いずれにおいてもこの二島は千島列島の一部であると昔から表示されている。サンフランシスコ講和条約の締結直後、日本の外務省の条約局長だった西村熊雄は国会で、択捉と国後が(日本が主権を放棄した)千島列島の一部かどうかを問われた際、「北千島と南千島の両者を含むと考えております」と答弁した(その後、外務省はこの発言は間違いだったと主張している。)
その後何年も経て書かれた回顧録において、当時首相だった吉田茂は、南千島の放棄がどれほど残念だったかを語っている。
北方領土が千島列島とは別物であるという物語を裏付けようと外務省は、1875年に帝政ロシアと交わされた条約を掘り出してきた。この条約では、択捉の北に位置する全ての島々が「千島」とされている。では、その南に位置した島々は全て「北方領土」と呼ばれていたのか?もちろん違う。それらの島々は、北海道の一部として管理されていた色丹と歯舞(この二島はロシアでは”Lesser Kurils”-じゅんクリルーと呼ばれている)という例外を除き、昔から「南千島」だった。
この矛盾を受け、苦し紛れの外務省は、ソビエトがサンフランシスコ講話条約に締結(加盟?)していないこと、および日本が放棄した千島列島が誰に渡されるのかが講和条約に明記されていない、という二点を挙げ、いずれにせよ日本には要求権があるとしている。しかし、サンフランシスコ講和会議はどう解釈しても国際的な拘束力を持った国際条約である。しかも、ロシア政府は今となってはサンフランシスコ講和会議を受け入れると言っている(従来ロシア政府は、ソビエトが日本との戦争に参戦するなら千島列島を占領してもいいと米英が合意した1945年2月のヤルタ条約のみを元に自国の立場を主張していた。)
その間、日本の保守の立場はかなり硬化しており、妥協案を唱える者は裏切り者と非難され、検察側の弱い主張に基づいて投獄されかねない状況になっている。その典型が、色丹・歯舞の返還、および残り二島についての交渉継続、という案を2001年に提案した元自民党の鈴木宗男やロシア専門家の元外交官東郷和彦らの一派だ。
皮肉なことに、現在日本で理にかなった主張をしているのは左の共産党と極右だけ、という状況になっている。両者とも、日本は「北方領土」などと言っていないで千島全体の領有権を主張すべき、と言っている。
もし日本政府が最初から、日本が千島列島の全部あるいは一部をその意に反して放棄するよう強制されたことを裏付ける豊富な証拠を元に主張していれば、日本ははるかに強い法的立場に今あるだろう。吉田茂の回顧録だけでなく、過去日本政府は、サンフランシスコ講和条約の放棄条項に抗議するために日本政府がワシントンに送った32の文書についても言及していた。今となっては日本政府は公式にはそもそも「放棄」が無かった、と主張しているため、これら文書について言及出来なくなってしまった。
この間、米国はこの一連の流れの中でマキャベリ的な役割を果たして来たことは周知の事実である。1951年より前には日本が全ての問題となっている島々(そこから外れうるのは歯舞のみ)を放棄するよう主張し、一方1951年より後には日本がそれら島々全ての領有権を主張出来る、と精力的に主張してきたのが米国である。米国は一時、多少なりとも譲歩があれば沖縄の返還を取りやめるかもしれない、と脅しまでかけたようだ。
米国はこのように立ち回ることで、ロシア・日本の関係を膠着状態に陥れている。そしてその結果米国は半世紀以上もその恩恵にあずかり、これからもその状態が続く可能性が高い。自国の外交政策が、自国ではなく米国の利害に基づいて決められることを許してしまった日本は、このような状況に甘んじる以外、手が無いのである。
translation by Tanno Dan
http://www.iris-japan.jp/